В.И. Кашин
2014-06-14 16:01.
Десять лет на службе охраны природы: К десятилетию Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.
 |
|
Кашин
Владимир Иванович Заместитель
Председателя
ЦК КПРФ
|
Государственная политика в сфере охраны окружающей среды начала формироваться ещё во времена Ярослава Мудрого в 11 веке. Сборник правовых норм Киевской Руси «Русская Правда» содержал в себе ряд положений, предусматривающих ответственность за недозволенные действия по отношению к отдельным компонентам окружающей среды (лесам, животным, земле).
Соборное уложение и иные документы Московского государства также отражали заботу правителей земли русской о природе и требовали бережного к ней отношения.
В Российской Империи были введены штрафы за браконьерство, охоту и рыболовство в неположенное время. Смертная казнь грозила тем, кто покусится на так называемые «засечные леса», расположенные вдоль южных границ государства. При Петре I многие леса были объявлены заповедными, по берегам рек, в местах нереста устанавливались водоохранные зоны.
В Советском Союзе существовали декреты «О земле», «О лесах», «О недрах земли», «Об охране памятников природы, садов и парков».
В 1925 году было принято большое постановление ВЦИК и СНК РСФСР об охране участков природы и её отдельных произведений.
Конституция СССР 1936 года, статья 131, закрепляла обязанность каждого гражданина Советского Союза беречь и укреплять общественную, социалистическую собственность, к которой относились все природные богатства как источник могущества родины. Внимание законодателей в то время было направлено на упорядочение хозяйственной эксплуатации и охраны природных ресурсов.
1949 год – принимается постановление «О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и об улучшении санитарно-гигиенических условий населённых мест». 1960 год – Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР». 1968 год – издаётся постановление «О мерах по предотвращению загрязнения Каспийского моря». 1972 год – «Об улучшении охраны природы и об улучшении использования природных ресурсов». Этот список можно продолжать очень долго.
Вопросы охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, становясь с каждым годом всё острее, постепенно взвелись в приоритет.
Конституция Российской Федерации провозгласила право каждого на благоприятную окружающую среду и всеобщую обязанность по её сохранению. В развитие этих норм сегодня действует целая система законодательных актов. Укреплённая значительным количеством подзаконных нормативных правовых актов система природоохранного законодательства постоянно развивается и становится эффективнее.
Одновременно со становлением природоохранного права формировались инструменты его обеспечения, контроля и надзора его исполнения.
В начале 20-х годов 20 века природоохранительные функции были в основной своей массе рассредоточены по различным ведомствам – Наркомземом, Наркомпищепромом, Комитетом по заповедникам, Госсанинспекцией, Горным надзором и местными органами власти. К компетенции последних было отнесено издание обязательных постановлений по вопросам проведения санитарных мероприятий, агрикультурных улучшений территории, охраны лесов, производства рыбного промысла и охоты и наложение за их нарушение взысканий в административном порядке.
В течение последующих 80-ти лет структура государственного аппарата изменялась бесчисленное количество раз, природоохранные функции передавались от ведомства к ведомству, ширились полномочия, накапливалась правоприменительная практика.
В итоге, в 2004 году Постановлением Правительства Российской Федерации утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования – федеральном органе исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, полномочия которой в 2009 году были расширены компетенцией в области охраны окружающей среды.
Сегодня ведомство представлено 8-ю департаментами по федеральным округам и 71-м управлением по субъектам Российской Федерации. Деятельность Службы охватывает территорию всей России, включая моря, континентальный шельф и исключительную экономическую зону.
Сформирована единая система центров лабораторного анализа и технических измерений, обеспечивающих экспертное сопровождение надзорной деятельности по всей стране.
Росприроднадзор вошёл в состав Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, что обеспечило повышение оперативности мер реагирования.
Системно взаимодействуя со всеми ключевыми органами государственной власти, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования явилась основным инструментом практической реализации государственной природоохранной политики.
Положительную динамику показывает статистика выявления нарушений в сфере природопользования и охраны окружающей среды – с 2004 года число дел об административных правонарушениях, возбуждённых должностными лицами Росприроднадзора, увеличилось более чем в 2 раза.
Наблюдается стабильное повышение экономической эффективности контрольно-надзорной деятельности. Только в 2012 году Служба принесла в доход консолидированного бюджета Российской Федерации около 32 млн. рублей. На 1 рубль, потраченный на контрольно-надзорные мероприятия, Росприроднадзор возвращает в бюджет 45 рублей в форме штрафов, платы за выбросы, сбросы, размещение отходов.
В общей сложности Служба администрирует 52 вида доходов бюджета, и по этому количеству является вторым после Федеральной налоговой службы органом государственной власти.
Тем не менее, приведённые позитивные сведения не должны позволить забыть о главном – основным критерием оценки достаточности принимаемых государством мер по охране окружающей среды и эффективности природоохранной политики является текущее состояние экологии.
К сожалению, в этой части не всё так благополучно, что в очередной раз доказывает: сделано многое, но впереди ещё очень и очень большой объём работы.
Остаётся чрезвычайно высоким уровень загрязнения атмосферного воздуха. В 2012 году стационарными источниками было выброшено в атмосферу почти 20 миллионов тонн загрязняющих веществ, 12 миллионов тонн было выброшено автотранспортом. Ежегодно образуется около 5 млрд. тонн отходов, общий объём накопления которых достиг небывалых 100 млрд. тонн.
Сохраняется большая доля сточных вод, сбрасываемых без очистки или недостаточно очищенными. Половина поверхностных и четверть подземных источников питьевого водоснабжения не соответствует санитарным нормам.
Остро стоит вопрос ликвидации накопленного экологического ущерба.
Необходимо усиливать профилактические мероприятия, активно используя превентивные механизмы охраны окружающей среды, работать на предупреждение одновременно системно повышая эффективность рекультивационных работ, водоохранных и иных природоохранных мероприятий, содействовать увеличению объёмов инвестиций в модернизацию основных фондов предприятий.
В этой связи положительно можно отметить деятельность Департамента Росприроднадзора по Центральному федеральному округу, обеспечивающего экологическое благополучие почти 1/3 граждан Российской Федерации. При снижении штатной численности качественные показатели деятельности Департамента показывают позитивную динамику, повышается эффективность контрольно-надзорных мероприятий. Увеличивается доля устранённых правонарушений, что подтверждается, хоть и медленным, но снижением выбросов от стационарных источников и сбросов загрязняющих веществ в Федеральном округе. Ликвидировано более 8 тысяч несанкционированных свалок. Это даёт уверенность в том, что неблагоприятная экологическая обстановка в самом густонаселённом и, к сожалению, наиболее загрязнённом Федеральном округе, в перспективе улучшится.
При очевидной необходимости постоянного повышения эффективности работы Росприроднадзора, к сожалению, наблюдаются серьёзные системные проблемы, этому препятствующие.
Основное – это, конечно, недостаточность финансового обеспечения программных механизмов охраны окружающей среды и требующая модернизации законодательная база.
И если первая проблема, имея в основе своей микро- и макроэкономические факторы, в незначительной степени зависит от отдельно взятого органа государственной власти, то в решении второй Федеральная служба по надзору в сфере природопользования успешно участвует, в том числе, благодаря накопленному за 10 лет опыту правоприменительной практики.
Сегодня ведётся совместная работа по законопроекту № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий». В первом чтении он был принят 2,5 года назад. Приоритетный законопроект не только для Комитета, но и для сохранения окружающей среды. Законопроект системный, направлен на совершенствование природоохранного регулирования, а также вводит ряд новых экологических инструментов. Здесь и вопросы совершенствования государственного надзора, восстановления государственной экологической экспертизы, учёт объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, их категорирование, вопросы перехода на наилучшие технологии и многое другое. Без его принятия обеспечить сокращение негативного воздействия на природу мы не сможем.
Также ведётся совместная работа над законопроектом № 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами» также уже 2,5 года готовится ко второму чтению. В настоящее время законопроект продолжают обсуждать. В нем ряд «развилок», без прохождения которых нам не продвинуться дальше. Это вопросы утилизационного сбора и формирования государственного фонда отходов потребления, вопросы региональных операторов, совершенствования лицензирования в области обращения с отходами и др. Тем не менее, актуальность данного законопроекта требует завершения процесса его обсуждения в самые сжатые сроки. Регионы крайне озабочены затянувшимся обсуждением данного законопроекта в недрах исполнительной власти.
Следует отметить, что эффективное взаимодействие Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования не ограничивается нормотворческой деятельностью. Также плодотворно ведётся работа по предупреждению и пресечению экологических правонарушений.
В Комитет поступают заявления и обращения от граждан и общественных экологических организаций о фактах нарушения природоохранного законодательства. Это и рубки леса, и нарушение законодательства в водоохранной сфере, и нарушения в области обращения с отходами, и загрязнение атмосферного воздуха.
Комитет, поддерживая активную позицию граждан в вопросах охраны окружающей среды, при рассмотрении данных обращений часто привлекает к содействию Росприроднадзор – направляет запросы с материалами, поступившими от заявителей. В большинстве случаев изложенные в них сведения либо подтверждаются, либо в ходе проверки выявляются иные нарушения природоохранного законодательства.
К примеру, уже два года Комитет совместно с Росприроднадзором борется за сохранение озера Глушица в г. Жуковский Московской области. Там некие дельцы самовольно возвели завод железно-бетонных плит со значительными нарушениями водоохранной зоны озера. В настоящее время озеро почти полностью обмелело. На основании наших обращений, благодаря мерам, принимаемым Росприроднадзором по ЦФО, а также при активной позиции садоводов СНТ «Глушица» на компании, допустившие противоправную деятельность, наложены многомиллионные штрафы и предписания о приостановлении деятельности.
И таких примеров можно привести большое множество по всей России.
В Оренбургской области к административной ответственности привлечено предприятие, допустившее сброс неочищенных сточных вод.
В Магаданской области к значительному административному штрафу привлечено предприятие, скрывавшее и искажающее информацию о многократном превышении допустимого уровня загрязнения атмосферного воздуха.
В Краснодарском крае приостановлена деятельность полигона твёрдых бытовых отходов, действующего с многочисленными нарушениями природоохранного законодательства.
Вместе с тем необходимо отметить, что вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности Российской Федерации являются системными, и при всей широте полномочий Федеральной службы по надзору в сфере природопользования лежат в сфере ответственности целого ряда органов государственной власти.
Правительство Российской Федерации, министерства и ведомства, равно как наделённые соответствующими полномочиями органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды на территории Российской Федерации, должны работать максимально слаженно и системно.
Этому в определенной степени способствует их участие, совместно с представителями общественности, научных кругов и бизнес сообщества, в совещательных мероприятиях и живых дискуссиях.
В этой связи нельзя не упомянуть 4-й Всероссийский съезд по охране окружающей среды, ставший масштабной кульминацией объявленного Президентом Российской Федерации Года охраны окружающей среды.
Ведущие экологи Российской Федерации, общественные организации, представители научного и бизнес сообщества совместно с уполномоченными органами государственной власти обозначили наиболее актуальные экологические проблемы и сформулировали прогрессивные пути их решения.
Достижение целей, поставленных делегатами Съезда, должно стать приоритетом работы государственной власти.
Кроме того, детальное рассмотрение более узких, конкретных вопросов регулярно проводится на площадках, организуемых Комитетом Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии.
К примеру, только в период весенней сессии 2014 года Комитетом было проведено 6 крупных мероприятий, на которых были подробно рассмотрены такие актуальные вопросы охраны окружающей среды и природопользования, как:
— Правовое обеспечение государственной политики в области экологического развития Российской Федерации;
— Законодательное обеспечение организации системы баланса извлечения и потребления углеводородного сырья на территории Российской Федерации и ее континентальном шельфе;
— Законодательное обеспечение отрасли редких, в том числе редкоземельных металлов;
— Государственная программа по развитию рыбохозяйственного комплекса;
— Состояние земельных и водных ресурсов. Законодательное обеспечение их рационального использования и охраны;
— Правовое регулирование в области воспроизводства лесов и лесоразведения.
Положительным видится высокий интерес и активное участие в названных мероприятиях всех заинтересованных сторон из подавляющего большинства субъектов Российской Федерации. В этой связи, состоявшиеся дискуссии объективно отразили действительность и позволили выработать прогрессивные подходы к решению проблем. Этим фактом, в том числе, обусловлена востребованность итоговых материалов названных заседаний со стороны уполномоченных органов государственной власти при принятии соответствующих решений.
Практика выездных мероприятий Комитета полностью подтверждает плодотворность курса, взятого на углубление взаимодействия органов государственной власти всех уровней.
Хорошим примером такового является заседание круглого стола на тему «Правовое регулирование в области воспроизводства лесов и лесоразведения: задачи, проблемы, перспективы», прошедшего в г. Казань.
В рамках данного мероприятия, с 22 по 24 мая 2014 года депутатам Государственной Думы при участии представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти Республики Татарстан и других субъектов Российской Федерации, общественных организаций и представителей экспертного сообщества удалось не только обсудить одну из наиболее актуальных проблем, но и получить детальную информацию о результатах правоприменительной практики – индикатора качества работы законодателей.
Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан продемонстрировало эффективность налаженного в регионе государственно-частного партнерства, вовлечения бизнес сообщества в решение социально значимых вопросов, повышение инвестиционной привлекательности природоохранного сектора, глубокой заинтересованности бизнеса и всего общества в обеспечении экологического благополучия региона.
Так, в ходе рабочих поездок предприятия региона, и в частности ОАО «ТАНЕКО», продемонстрировали многоуровневую систему непрерывного экологического мониторинга, которая позволяет предупредить любую аварийную ситуацию в самой начальной стадии ее возникновения. Приборы экологического контроля расположены на каждой установке, между установками, на границе Комплекса и на рубеже санитарно-защитной зоны.
Для обеспечения защиты водной среды предусмотрены очистные сооружения с полным циклом очистки всех образующихся стоков.
Для захоронения неутилизируемых отходов, предотвращения загрязнения почвы предусмотрен специальный полигон, соответствующий современным требованиям.
При проведении подготовительных работ на участке площадью 311,5 гектара, входящем в санитарно-защитную зону Нижнекамска, по инициативе ОАО «Татнефть» и ОАО «ТАНЕКО» было высажено более 1,5 млн. саженцев деревьев. Данное мероприятие проведено в рамках акции «Зеленый щит Нижнекамска» и является одной из компенсационных мер экологической программы строительства Комплекса. Общую площадь зеленых насаждений, согласно реализации компенсационных мер, ОАО «ТАНЕКО» планирует довести до 500 гектаров.
Предприятия ТЭК также демонстрируют экологически и социально ответственный подход к организации бизнеса, что позволило региону вырваться в лидеры по уровню утилизации попутного нефтяного газа.
Примеры внедрения наилучших технологий, обеспечивающих экологическую эффективность хозяйственной деятельности, демонстрируют отдельные предприятия различных отраслей экономики по всей России. Прослеживается прогресс в становлении ответственного отношения к окружающей среде. И не смотря на то, что ярких тому примеров, к сожалению, все еще мало, крепнет уверенность — совместными усилиями удастся переломить ситуацию в позитивное русло, создать прочную систему сохранения благоприятной окружающей среды для нас, наших детей и внуков.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования призвана сыграть при этом одну из ведущих ролей.
Учитывая изложенное, в день юбилея, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии желает всему коллективу Росприроднадзора сохранять высокую работоспособность и готовность самоотверженно добиваться поставленных целей вне зависимости от сложности сопряженных с этим задач, непредвзятой бдительности и остроты мысли для максимально эффективной реализации принципа неотвратимости наказания, благополучия и процветания, удовольствия от работы и удовлетворения достигнутыми результатами. Успехов и побед!